人民调解在现代社会治理中的作用

汪世荣  西北政法大学教授

各位领导、各位嘉宾、各位调解员同仁：

大家下午好！

我是西北政法大学教授汪世荣，非常高兴今天有机会和大家一起，分享我关于人民调解研究和思考的心得体会。讲课的主要内容包括三个方面：1.国家治理现代化中人民调解的作用；2.矛盾纠纷多元化解机制建设中人民调解的作用；3基层群众自治制度实施中人民调解的作用。下面从三个方面进行讲解。

一、国家治理现代化进程中人民调解的作用

国家治理现代化，包括治理体系现代化和治理能力现代化两个方面。社会治理现代化是国家治理现代化的应有之义，基层治理现代化是社会治理现代化的重心所在。四中全会决议提出，法治国家建设、法治政府建设和法治社会建设“三位一体”，同步推进。国家治理现代化和法治社会建设，是人民调解制度创新发展的新契机，为人民调解事业发挥作用提供了无限广阔的空间。

1.人民调解的公共法律服务定位

人民调解制度是现代社会治理体系的重要组成部分，是公共法律服务的重要内容。改革开放四十年来，我们国家在公共服务的硬件建设领域，取得了举世瞩目的成就。城市建设、高铁建设、机场建设等方面，中国居于“领跑者”的行列。但是，公共服务的软件领域，诸如汽车的售后服务、物业管理、小区治理、社会组织的发育、公共法律服务，等等，我们国家与发达国家相比，还存在不小的距离。大力发展包括人民调解在内的公共法律服务，是改善民生、提高群众获得感、幸福感和安全感，充分释放制度优越性，完善国家治理体系、提高治理能力的重要内容。在这一方面，深圳市福田区进行了10余年的探索，“人民调解的‘福田模式’”，请大家看屏幕，这是我带领课题组经过10年的调研，撰写的项目成果。深圳市福田区通过采取政府购买服务的形式，从2007年开始，在各个派出所、信访局、劳动局、交警队等，设立27个人民调解室，由律师进驻，提供24小时“全天候”人民调解服务，化解了大量的矛盾纠纷，起到了很好的预防化解矛盾纠纷、宣传普及法律等作用。

2.国家和社会治理实践对人民调解提出了更高的要求

习近平总书记指出，从“管理”到“治理”，虽然只是一字之差，但这是中国共产党治国理政方略的转变。“管理”强调秩序，强调服从，是自上至下的方式，“治理”则强调多元主体的参与，强调协商，强调自上而下和自下而上的有机结合。基层社会治理中要形成“共建、共治、共享”治理格局，其中，“共治”强调多元主体共同参与治理，发挥国家、政府、社会组织、个人等作用。人民调解组织属于社会组织，是基层群众自治组织发挥作用的途径和方式之一，大力发展人民调解，就是完善国家和社会治理体系的体现。

“枫桥经验”是基层社会治理的经验，通过源头治理、综合治理追求治理成效，是其显著特色。源头治理是指从根源上预防矛盾纠纷，减少矛盾纠纷，使纠纷少发生、不发生。综合治理指通过协调各部门、各单位、各组织的职能，发挥整体性作用，实质性、彻底解决纠纷。“枫桥经验”就体现了源头治理和综合治理的思想，其基层治理的“四前工作法”，就是具体的工作机制，内容包括：组织工作走在预测前，预测工作走在预防前，预防工作走在调解前，调解工作走在激化前。矛盾纠纷在激化前予以及时化解，就地化解，体现了矛盾纠纷调解的策略：人民调解主要针对民间纠纷予以有效化解，民间纠纷的特点是，与生产生活关系密切，细小原因引发，易转化，易激化，易复发。民间调解在解决民间纠纷中的优势：化早，化小，化苗头，需要从根本上消除纠纷，和睦双方关系。同样的纠纷，调解员能够在第一时间介入，及时予以化解，往往能够起到事半功倍的效果。

“四前工作法”基于社会治理的需要，发挥综合的能动的作用，侧重事前预测和预防，而非事后处置。这里，强调一下“四前工作法”关于“组织工作走在预测前”的内容及其重要性。在基层社会治理中，组织是否健全是治理能否取得成效的先决条件：“枫桥镇”的村（居）一级，群众自治组织包括村支部、村委会、监督委员会、调解委员会和治安保卫委员会。其中，村支部通过党建引领，发挥先锋模范作用；村委会通过执行村民大会和村民代表大会的决议，实现存在自治；监督委员会监督村务公开；调解委员会通过化解村民之间的民间纠纷，维护良好乡风和社会风气；治保会则通过协助公安派出所维护社会治安和秩序，预防治安案件和犯罪的发生。各类组织的健全，是村（居）自治组织发挥作用的前提条件，也是基层群众进行民主管理、民主监督、民主决策的保障。健全的各类社会组织，能够通过积极的预测预防，未雨绸缪，防患未然，减少矛盾纠纷，增加社会和谐。

既然组织建设这么重要，诸暨市的人民调解组织建设就是完善人民调解制度的重中之重。枫桥镇建立了三级调解组织：村（居、企）调解委员会、办事处（社区）调解委员会、司法所（镇调解委员会）逐级调解。《枫桥镇民间纠纷调处若干规定》：“纠纷调处坚持‘谁主管，谁负责’和化解矛盾自下而上的原则。各村（居、企业）辖区内发生的民间纠纷由该（居、企业）调委会受理跨村（居、企业）的民间纠纷由调委会协商后共同组织调解，并确定一个调委会主持调解，共同调处有困难的可以移送该村（居、企业）所在办事处调解。跨办事处的纠纷可以移送司法所牵头调处。”

调解工作的标准化、规范化建设十分必要。枫桥镇规定：简单纠纷当天调处，一般纠纷7天内调处，疑难纠纷1个月内调处。村（居）、企业调解未果的，及时填写矛盾纠纷移送单，报协作站；协作站调处不成的，按照相同程序报镇调委会。

枫桥镇还建立了矛盾纠纷的预案制度和听证制度。预案制度指调解组织在向上一级调委会移送矛盾纠纷材料时，根据已有材料和事实，提出调解方案，作为上一级调委会解决矛盾纠纷的参考依据。听证制度指，遇到法律政策复杂重大的矛盾纠纷，邀请相关职能部门、当事人所在村（单位）的领导和有一定威信的党员群众参加听证，通过协商，制定出完善的调解方案。

调解案例：

2005年有一户村民购买了织机，在安装时，由于安装工人操作失误，零件飞出，导致女主人伤重死亡。事情牵扯到机器生产方、代销公司、安装代理、安装承接人等方方面面，如果按照诉讼程序，单单是取证、举证，时间、费用就让人咂舌，更不要说起诉费用，以及程序上需花费的时间。在综治中心的组织下，派出所迅速将这起事故勘察完毕，定了性；人民法庭、司法所介入调查、取证，联系有关方面，与村委会和当事人沟通后，各方代表一起走进调解室。在查明事实，分清责任的基础上，调解很快成功，不过一个星期，赔偿款到位。

3.中国的调解制度具有悠久的历史文化传统

早在西周时期，就有“调人”化解民间纠纷。中国传统社会中发挥宗族、乡绅、行会等民间社会的作用，化解各自领域的矛盾纠纷。陕甘宁边区时期，边区政府发挥民间组织的作用调解纠纷，1944年制定了《陕甘宁边区刑事民事调解条例》。大家请注意，根据《条例》的规定，除很少数特殊案件，其他均可调解。陕甘宁边区时期，在涌现出了战斗英雄、劳动英雄的同时，也涌现出了“调解英雄”郭维得。郭维德调解民间纠纷的事迹，受到了边区政府和社会各界的充分肯定。

谢觉哉曾经说过，调解不仅是化解矛盾纠纷，而且能教育公民守法，训练群众管理自己事务的自觉，锻炼其参与国家和社会事务管理的能力。现代的调解制度就是调解员主持下双方协商解决矛盾纠纷，贯彻了意思自治原则。

今天，在强调国家治理现代化的主题下，创新完善人民调解制度，在社会治理中充分发挥人民调解的作用，适逢其时。今年8月份，新加坡《调解公约》将开始签署。根据该公约，签署国家的政府有义务协助履行当事人达成的调解协议。调解解决纠纷被国际社会广泛认同，我们没有理由不重视调解工作。

二、矛盾纠纷多元化解机制建设中人民调解的作用

四中全会决定提出了矛盾纠纷多元化解建设的顶层设计：依法维权和化解纠纷，处理好维权维稳关系。建立社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机。多层次多领域依法治理，基层自治和行业自治并重，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程作用。建立矛盾纠纷多元化解机制，主要是处理好诉讼和非诉讼解决纠纷的关系问题。中央办公厅、国务院办公厅联合下发中办发[2015]60号文件，要求建立“有机衔接，协调联动，高效便捷的矛盾纠纷多元化解机制。”矛盾纠纷化解实行“属地管理”、“谁主管谁负责”原则。

习近平总书记指示：把非诉讼解决纠纷挺在前面。将矛盾纠纷化解在诉前，实现“源头治理”，是矛盾纠纷多元化解机制建设应当坚持的原则。2017年5月年，我们西北政法大学基层社会法律治理创新团队，被陕西省省委确定为“三秦人才创新团队”。2018年10月，我们团队出版了《人民调解的“枫桥经验”》，请大家看大屏幕图片。人民调解的“枫桥经验”对正确认识矛盾纠纷多元化解机制建设中人民调解的作用，具有很大的启发作用。人民调解的“枫桥经验”有以下四个显著特点：

1.“四环指导法”

枫桥法庭通过加强基层基础工作，加强对人民调解工作的指导，努力把大量的民间矛盾纠纷化解在基层，消除在初发之时。枫桥人民法庭在指导人民调解业务的过程中，总体、提出了基层人民法庭对人民调解业务进行指导的方式方法，并将之总结归纳为“四环指导法”。其主要内容为：

诉前”环节普遍指导，“诉时”环节跟踪指导 ，“诉中”环节个别指导 ，“诉后”环节案例指导。建立法律指导员工作制度，对人民调解员就典型案例进行宣讲指导，讲解法律知识，提供法律咨询，使三级人民调解委员会与法庭之间建立起稳定的联系 。通过建立纠纷告诉引导制度，尽量发挥人民调解的作用，对一些因家庭邻里纠纷、伤害赔偿以及群体性事件等民间纠纷，对群众进行及时妥善的引导，向其讲明人民调解的优点、调解协议的效力，以及诉讼的风险，妥善引导他们选择人民调解方式解决纠纷。如果纠纷进入诉讼程序，建立特邀陪审、旁听制度。在审理人民调解委员会调解未果的民间矛盾纠纷时，枫桥法庭邀请相关调解人员到庭旁听，学习审判人员说理讲法的特点和调解技巧，进一步提高他们调解矛盾纠纷的能力和水平。追求诉讼与人民调解制度的有机衔接。建立了人民调解委员会调解协议审理结果反馈制度。针对人民调解未果、进入诉讼程序的案件，以及调解协议没有履行，需通过诉讼程序确认法律效力的案件，将判决书送达给相关的人民调解组织，对人民调解组织进行具体的案例指导。案例指导间接发挥了司法与调解相互的监督和制约。

“四环指导法”既是保证人民调解质量，保证人民调解效果，发挥人民调解作用的需要，也是监督人民法庭依法公正审判的需要。一个纠纷经过调解员调解，

2.正确理解诉调解对接的含义

目前，各地都非常重视诉调对接工作，我在这里强调，一定要正确理解诉调对接的含义。诉调对接之所以必要，不是因为调解协议没有法律效力。人民调解协议从性知识讲属于民事合同，受法律保护。诉调对接不是对调解协议的效力进行认定，更不是强化调解协议的效力，而是对调解协议赋予人民法院的强制执行力。在一方拒绝履行义务的情况下，对方当事人可以申请人民法院强制执行。

3.建立完善矛盾纠纷多元化解机制

健全矛盾纠纷排查调处机制，重在预防纠纷。建立多元渠道解决纠纷的告知制度，尊重当事人的选择权，引导当事人理性、平和解决纠纷。追求诉讼和其他纠纷解决渠道的合作共赢，建立健全诉调对接机制。完善矛盾纠纷多元化解机制的国家立法工作，大力解决制度供给的问题。

调解案例：申请人张某，女，39岁；申请人平平餐厅双方于2014年3月5日签定了“用工协议”，约定：张某为平平餐厅提供择菜服务，每月工资3000元，管吃住，报酬月底结算。3月26日，张某提出孩子生病，辞工并结算工资。餐馆认为张某的服务未到达期限，且其行为造成经营停顿，予以拒绝。

调解员从情理、道理和法理三个方面，阐明了劳动者付出劳动，必须得到报酬的意见。对于餐厅一个月没有干满，无法支付报酬的辩解，调解员认为：一个月平均30天，每月3000元工资，也就意味着每天100元。张某实际工作时间22天，应当得到报酬2200元。

但是，调解员也指出张某临时辞工，对餐馆的经营造成困难，也应承担相应责任。最终餐馆支付张某劳动报酬2100元，并当场予以支付。事后回访，双方当事人对解决效果均表示满意。

三、基层群众自治制度实施中人民调解的作用

社区是基层社会治理的基本单元，社区的环境卫生、文艺体育、治安保卫、社区养老，等等，无不与社区居民的生活质量息息相关。调解组织在社区治理治理中扮演着举足轻重的作用，充分发挥社区治理中调解组成的作用，具有重要的作用。调解制度直接关系到基层民主建设，现代化城乡乡村治理体系的构建；关系到基层制度建设，村规民约、村民自治制度的落实；关系到基层文化建设，从传统“告老还乡”到现代“返乡走亲”的实践。其中：

1.人民调解的程序设计和调解协议的即时履行

调解程序十分重要，调解开始之时，调解员要引导当事人达成关于同意调解的合意。一方面表示调解基于双方自愿，另一方面教育当事人正确行使权利，履行义务。在这一环节，尤其要强调，双方本着真诚的意愿，参与调解活动。尊重对方当事人，致力于解决纠纷。协议一经达成，即时履行协议，彻底解决纠纷。如果不能即时履行，约定保证履行协议的措施。

哪些措施可以起到保证调解协议的履行作用呢？

提供保人担保称为“人保”，提供财产担保称为物保，还可以约定违约金等等，一句话，对于不履行协议的一方当事人，必须设定制裁措施。实践中，我们并不重视保人的作用，实际上，中国传统社会和国外，都重视发挥保人的作用。当然，还有一个诉调对接的方式，对于不能即时履行的人民调解协议，经过司法机关的确认，将之转化成司法调解，就取得了强制执行的效力。人民调解协议已经司法确认，一方当事人不履行义务时，对方当事人可以申请人民法院强制执行。

人民调解“枫桥经验”重视纠纷解决时的仪式：双方当事人握手言和。调解协议已经达成，纠纷已经解决，双方握手相互谅解。握手言和程序也为调解协议的即时履行，奠定了心理基础，强调了纠纷解决的良好社会效果。

人民调解的“枫桥经验”还重视调解的回访程序。在纠纷得到调解，调解协议得到执行的同时，调解员对于纠纷解决的效果，要进行事后回访。当然包括微信、短信、电话等多种方式，但是，必须进行书面记录。关注纠纷解决的效果，是人民调解“枫桥经验”的重要特点。彻底从根本上解决纠纷，体现了人民调解制度不同于其他纠纷解决途径和方式的特征。

2.人民调解是实现行业治理的重要途径

各类行业协会成立调解组织，对行业组织成员之间的纠纷、行业成员与服务对象之间的纠纷进行调解，是行业自治的体现。行业调解中重要的是维护行业标准，并促进行业标准的提高，改善行业服务质量和产品质量。产品和服务质量标准包括地方标准、国家标准和国际标准三个层面，行业标准既是行业竞争力的体现，也是国民生活质量的反映。高质量的标准，意味着高质量的产品和服务，直接关系到国民的幸福感、获得感和安全感。

通过人民调解维护行业产品质量和服务质量，就是维护行业的长远利益。行业自治是基层群众自治制度的重要内容。行业调解对于行业风气的改善、职业道德的建设，都具有积极的意义

3.着力推进调解文化建设和社会成员对调解的认同

调解员是调解活动的主持者，需要具备热心、负责、正直等品格，并具有服务社会、服务公众的理想和信念。建立一支专兼结合的调解员队伍，对人民调解事业的长远、健康发展意义重大。培养青年人才进入调解员队伍，培训人民调解员掌握专业知识和技能，推动调解的专业化发展，十分迫切。

调解发挥作用的基础是社会的认同。影响公众对调解认同的因素是多方面的，主要因素包括调解员的个人能力和魅力、调解程序的灵活性和公正性、调解结果的可接受度、调解之后双方关系的维持状况，等等。通过高效、灵活、便捷的方式化解矛盾纠纷，是调解赢得社会公众选择的需要。

调解格言对于调解文化塑造，乃至于调解的推动，都具有积极的作用。例如：退一步海阔天空，让三分心平气和；珍惜亲情、友情、乡情，辩清法理、情理、道理；“都乡里乡亲、邻里邻居的，多那么一点少那么一点，又能占多大的便宜吃多大的亏……”入情、入理、合法的劝解，对缓和当事人双面矛盾、对立，促成问题的解决，恢复双方之间的和睦关系，不可小觑。