浙江省行政调解工作研究

发布时间:2020-11-10 14:34  浏览次数:3866    来源:浙江省司法厅人民参与和促进法治处


为全面掌握全省行政调解工作现状,进一步加强行政调解工作指导,推动行政调解深入发展,浙江省司法厅对全省行政调解工作开展了深入调研,通过电话咨询、书面调查、实地走访、统计分析、查阅资料等方式,总结梳理了近年来全省行政调解工作开展情况,分析研究了当前全省行政调解存在的问题,对下一步工作作出了思考。

一、总体概况及特点

全省现有行政调解组织3951个,其中行政调解指导中心86个,乡镇(街道)调解机构1546个;共有行政调解员19454人,其中专职调解员2987人。近年来,全省受理各类行政调解案件年均60余万件,行政调解工作取得一定成效。以今年上半年为例,全省共受理行政调解案件348111件,受疫情影响等原因,同比略有下降。其中调解成功275853件,涉案当事人488736人,涉案金额82.7亿元;调解协议履行234111件,履行率84.87%,履行金额80.7亿元。全省行政调解工作主要呈现以下特点:

(一)从调解主体看,行政调解案件主要集中在基层,县级行政部门为行政调解主力军。上半年,县级政府、部门及乡镇街道共受理行政调解案件328778件、占全省行政调解案件总数的94.45%,其中县级部门受理262533件,占总数的75.41%。这说明行政调解案件来源主要集中在基层,其中县级行政部门为行政调解主力军,面临较大的化解矛盾纠纷压力。以行政调解重要主体省市场监管局为例,根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》的有关规定,投诉由被投诉人实际经营地或者住所地县级市场监督管理部门处理,因此县级市场监督管理部门处理了绝大部分消费纠纷,占比达到80%以上。县级以上政府与乡镇人民政府、街道办事处行政调解各类纠纷数量少、占比低,如市级政府受理281件、仅占0.08%;乡镇街道受理63318件,占18.19%。

(二)从案件性质看,民事纠纷占绝大多数。随着经济社会发展转型、公众维权意识提高,近年来不少民事纠纷呈高发态势,特别是消费、劳资等矛盾纠纷,呈现出普遍化趋势。上半年,全省行政调解民事纠纷类案件335905件,占案件总数的96.49%。这一方面说明行政机关在化解与行政管理相关的民事纠纷方面做了大量工作,为维护社会稳定作出了积极贡献;另一方面也说明行政调解推动化解行政争议作用有待加强,行政争议案件如何适用调解、怎么调解的问题仍需进一步研究和探索。

(三)从调解领域看,行政调解领域相对集中。全省行政调解案件受理的纠纷案件类型主要集中在治安管理、消费者权益保护、劳资、征收补偿、土地流转、交通运输、物管住建等领域。从统计分析情况看,消费类纠纷一般是因生活消费过程中消费权益受损引发的正当消费投诉,但也存在相当部分是以盈利为目的发起的索赔投诉,俗称职业投诉,这在一定程度上会对行政资源造成浪费。土地征用、房屋拆迁等争议纠纷与其他行政争议相比,涉及人数多,利益冲突大,调处面临的对抗性强、时间跨度长,相关职能部门应当更加主动地运用行政调解方式,及时、慎重地化解矛盾。此外,受疫情影响,上半年全省涉及防疫物资质量及资质方面的消费类纠纷,国际贸易业务较多的生产企业、小微企业及餐饮服务行业的劳动纠纷和旅游纠纷等频发。如杭州市共有630家旅行社因疫情取消旅游团队17102个、49万人,涉及团费总金额近11.3亿元,预估损失5.2亿元。上半年杭州市文广旅游局共受理各类纠纷案件1407件。

(四)从案件数量看,调解工作存在不平衡性。一是地区间不平衡。上半年,杭州市行政调解案件数最多,共受理155293件,占总数的44.61%;台州市次之,共受理36749件,占10.56%;其余案件受理数在2万件以上的有宁波市、温州市、嘉兴市、金华市;舟山市案件受理数最少,仅受理1965件,占0.56%。各地行政调解受理案件情况的差异,与当地的经济社会发展水平有关,但在一定程度上也反映出当地对行政调解的重视程度和工作开展力度。二是部门间不平衡。行政调解案件受理调处主要集中在公安、市场监管等部门,大部分行政部门鲜有报送行政调解数据。这与部门职能以及人民调解、司法调解以及其他纠纷化解方式的分流有关联,也反映出部分行政部门工作落实力度不够,未能真正担起行政调解职能并发挥其应有作用。

二、主要做法及成效

(一)健全制度,不断强化行政调解工作保障。一是出台指导意见和调解办法。2013年5月,浙江省政府办公厅制定出台《关于加强行政调解工作的意见》,2016年12月制定印发《浙江省行政调解办法》,明确行政调解的性质为行政机关依照法定职责和规定程序,以自愿平等为基础,以事实为依据,通过解释、沟通、说服、疏导、协商等方法,促使公民、法人或者其他组织之间以及行政机关与行政相对人之间,依法化解有关民事纠纷和行政争议的活动;明确行政调解的范围为与行政管理有关的争议纠纷;可通过购买服务方式委托第三方调解组织参与调解;可通过特邀调解员形式来推动社会力量参与行政调解;并对行政调解的程序、工作机制等作了明确规定。二是制定工作规程。全省各地各有关部门认真贯彻落实《浙江省行政调解办法》工作要求,立足工作实际,制定出台《行政调解工作规程》,对行政调解案件从立案到结案每个环节进行规范,做到流程清晰、材料齐备、程序规范、归档及时。三是印发参考格式文书等相关配套制度。部分设区市和县(市、区)制定印发了行政调解申请、受理登记、告知、调查、调解、终止、调解协议等20余种文书格式,使行政调解工作有章可循。四是建立行政调解信息报告和统计分析制度。印发《关于建立行政调解工作信息报告和统计分析制度的通知》,及时总结交流行政调解工作好经验、好做法,定期对行政调解案件数量、争议纠纷类型、结案方式等数据进行统计分析,为政府决策提供参考。

(二)加强指导,不断推进行政调解落实。一是建立工作领导小组或者联席会议制度。市、县(市、区)政府普遍建立行政调解工作领导小组或联席会议制度,由政府分管领导任组长或牵头,公安、环保、市场监管等相关执法单位负责人为成员,全面加强对行政调解工作的领导。二是梳理行政调解权利义务清单。宁波市、湖州市、绍兴市、金华市、舟山市、丽水市等地对行政调解权利义务清单进行梳理,实现行政调解事项清单式管理。如丽水市共梳理市政府行政调解事项清单14项、32个部门行政调解权责77项172条,涉及法律法规规章176部、规范性文件16件。三是落实行政调解工作考核。多地将行政调解相关工作纳入各类考核指标,以考核为抓手推动行政调解工作。如湖州市、金华市、丽水市等把行政调解工作纳入依法治市(法治政府)工作考核;杭州市、宁波市等将行政调解工作纳入对县司法局的年终考评范围,制定相关考核标准,实行行政调解案件数量、效果与各县司法局依法履职考核挂钩。

(三)加强组织队伍建设,强化行政调解基础。一是织密调解组织网络。积极推进重点部门设立行政调解委员会。目前,全省公安系统共有调解机构845个、调解员5491人,分别占总数的21.39%、28.23%;市场监管系统共有调解机构372个、调解员1764人,分别占总数的9.42%、9.07%;人力社保系统共有调解机构132个、调解员696人,分别占总数的3.34%、3.58%。杭州市、金华市等在市县两级公安、民政、市场监管等7个行政调解任务较重的部门成立行政调解委员会,丽水市在全市6个县(市、区)和市级公安、人社、医保局等15个重点部门全部设立行政调解委员会。二是开展针对性培训,建立专家库等提升队伍素质。如杭州市拱墅区组织召开培训会议,邀请专业人士对难点热点进行培训,富阳区专门对行政数据报送情况开展培训,淳安县建立行政争议调解专家库,为纠纷化解提供专业咨询及调解意见;衢州市以当前突出矛盾纠纷化解为重点开展培训。三是特事特办,组建专班高效化解集中爆发式矛盾纠纷。杭州市两级法院和文化旅游主管部门组建工作专班,推进因疫情引发的旅游纠纷平稳有序化解。

(四)联动融合,不断完善行政调解机制。一是完善联动工作机制。积极完善人民调解、仲裁、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。以邀请、移送等方法,与人民调解、仲裁形成合力;通过委托、联合调解和司法确认等方式,与诉讼形成对接;坚持将协调、调解的理念贯穿于行政复议办案全过程,推动行政调解融入行政复议,有效推进行政调解各项工作任务的落实。如绍兴市上虞区司法局突出做好行政调解前置化,今年年初两个月内推动38个案件实质性化解,工作成效得到浙江省高院领导和绍兴市、上虞区委主要领导批示肯定,全区第一季度行政案件败诉率仅为4.7%。二是积极融入矛调中心。依托县级社会矛盾纠纷调处化解中心,充分利用多元解纷资源,推动矛盾纠纷一窗口受理、一揽子调处、全链条解决。如绍兴市柯桥区、衢州市衢江区、丽水市青田县等积极完成行政争议调解中心进驻社会矛盾纠纷调处化解中心,做到集中办公、集约管理、集成服务,实现群众诉求反映、矛盾纠纷化解“只进一扇门”“最多跑一地”。

(五)与时俱进,不断推进行政调解创新。一是创新“互联网+”调处机制。充分运用网络资源,实现行政调解线上线下双轨并行,强化数字赋能行政调解。如杭州市探索网购纠纷处置模式,推动淘宝等15家电商企业完成“红旗渠”消费维权绿色通道建设搭建,热线端引导率在80%以上。上半年,共实现绿通投诉引导22824件,处理满意度达90%以上。二是创新基层调解方式。不断向下延伸行政调解工作触角,因地制宜创新推动乡镇街道行政调解案件就地化解。如丽水市松阳县建立健全县、乡镇(街道)矛盾纠纷行政调解联动平台,进一步完善、巩固西屏街道“城南社区警务模式”、古市镇“联防联调机制”、玉岩镇“双所联动机制”等行之有效的乡镇(街道)行政调解机制。丽水市人力社保局将劳动纠纷调解纳入乡镇(街道)综治工作平台建设,创新“1+X劳动纠纷多元化解中心”,确保60%以上劳动纠纷在基层一线得到解决。三是创新“先行赔付”制度。丽水市景宁县消保委等单位联合印发《景宁畲族自治县农家乐民宿小额消费争议先行赔付办法(试行)》,对农家乐民宿行业内发生的消费争议纠纷交由各相关乡镇(街道)消费维权服务站负责调解处置,并试行小额消费争议先行赔付,有效提高调解协议履行率。四是推进特色调解工作室建设。坚持效能为重、特色为要,积极探索创建特色调解工作室。如安吉县司法局按照省司法厅马柏伟厅长创建“综合执法+人民调解”特色品牌的要求,将各乡镇(街道)、村(社区)人民调解组织和乡镇(街道)综合执法所的“行政调解室”“驻队律师工作室”有机结合,成功化解了一起涉及20余户居民的重大群体性民事赔偿纠纷,取得较好的工作成效。此外,丽水市公安局积极推进特色调解品牌“刘大姐彩虹工作室”入驻市级行政服务中心,市人力社保局创建“夕阳红调解工作室”等。

三、存在问题及困难

(一)行政调解工作开展不平衡。部分地区对行政调解工作重视程度不够。部分行政部门排查纠纷、解决纠纷的积极性和主动性不够,存在推诿、应付现象,如部分部门上报的行政调解案件数量经常为零。行政调解数据统计工作不扎实,部分单位存在迟报、漏报现象,或对概念、口径理解存在偏差,造成行政调解工作数据统计不精准、不完全。目前,除公安、市场监管、人力社保、卫生等重点执法部门工作开展得相对较好以外,大部分行政部门工作成效甚微;有的单位虽有制度,但具体工作落实不到位。

(二)行政调解工作系统性不够。目前国家没有制定统一的行政调解法律法规,行政调解依据散布于劳动、公安、卫生、自然资源、环境保护、民政等法律、法规和规范性文件中,数量庞大、内容笼统,缺乏系统性。一些行政部门在调解纠纷时存在较大的随意性,各自为政,规范性差,有的缺乏最低限度的正当程序保证。有些基层行政机关虽然做了大量的行政调解工作,但未形成规范的行政调解工作体系,更没有完整的工作档案和记录。

(三)行政调解队伍专职化程度不高。全省行政调解工作还面临调解人手少、调解水平不高等诸多问题。特别是行政调解机构、人员力量与行政调解任务不相适应。目前从事行政调解工作的人员往往都是其内设的职能部门或者由该职能部门组织、召集而临时成立的行政调解小组,成员绝大多数来自该行政机关,专职调解员比例较低、仅占14.90%。一些行政部门调解人员群众工作经验不丰富、法律素养不高、行政调解专业化程度不高。这些因素在一定程度上影响了行政纠纷调处效能和公信力。

(四)行政调解职责履行不畅。全省部分地区和部门存在行政调解职能履行不到位、流于形式的情况。如部分行政部门将法定行政调解事项转由人民调解组织来行使。这虽在一定程度上体现了行政调解与人民调解的衔接,但在老百姓眼中也极易造成行政调解和人民调解的混淆,带来行政机关职责履行的紊乱,不利于行政调解工作的深入推进与行政调解职能的发挥。

四、下一步工作建议及打算

(一)加强行政调解组织队伍建设。突出行政调解重点领域,推动有条件的行政调解委员会设立行政调解工作室,示范引领推进行政调解组织机构建设。加大政府购买服务力度,充实专职调解员队伍;依托法律顾问全覆盖工作,吸纳行政部门法律顾问参与行政调解工作;组建重点领域、重点行业行政调解员队伍和行政调解专家库;动员社会力量参与行政调解工作;落实分级培训职责,指导各地对调解人员的教育培训,不断提高行政调解队伍专业化水平。

(二)加强行政调解规范化建设。一是建议加强行政调解立法。综合考虑行政调解立法与现行法律法规的关系,注重对行政调解启动、受理、实施、时限、形式以及当事人享有的程序性权利义务作出具体规定,加强行政调解制度顶层设计,统筹推进行政调解规范化建设。二是进一步加强《浙江省行政调解办法》宣传贯彻。明确行政调解职责、行政调解依据和范围,细化行政调解工作流程,规范行政调解文书,建立健全案件登记、立案受理、调解程序、调解规则及岗位责任、重大争议纠纷讨论、档案管理、登记统计等工作制度,确保行政调解工作规范进行。

(三)完善多元矛盾化解体系下的行政调解机制。一是进一步完善“三调联动”工作体系。在明确法定行政调解受理范围、充分发挥行政调解职能的前提下,深化行政部门与法院、人民调解组织的协作配合,完善各类调解之间引导告知、移交委托和信息反馈等衔接联动机制,引导纠纷当事人选择合适的调解渠道解决纠纷。二是进一步推动行政争议调解中心进驻县级矛调中心平台。充分运用中心多种解纷资源,积极探讨通过司法确认增强行政调解协议的法律效力,提升行政调解工作的公信力,实现优势互补、资源共享,凝聚工作合力,推动矛盾纠纷化解“最多跑一地”。三是完善矛盾纠纷排查预警机制。形成定期排查和专项排查相结合,多部门联动的社会矛盾纠纷排查工作机制,并在此基础上进一步建立和完善信息反馈和预警分析机制,切实做到对矛盾纠纷的早发现、早控制、早解决。

(四)加强行政调解宣传力度。加大行政调解工作的典型经验、典型人物和先进事迹的宣传力度,营造政府部门善于调解、人民群众愿意调解的工作氛围。充分利用广播、电视、报刊、网络等新闻媒体,开展各种形式的宣传教育,积极引导广大人民群众了解行政调解、支持并选择行政调解解决矛盾纠纷。