民间纠纷的时代特色与人民调解的对策

     刘红福     建省厦门市思明区司法局

人民调解作为我国非政府组织（群众性组织）化解社会矛盾的机制，在当下社会变革、纠纷多发时期，有着越来越广阔的作用发挥空间，人民调解前提的自愿性、过程的协商性、结局的和解性，对于化解当事人的纠纷，消弭双方因纠纷而产生的对立甚至仇恨情绪，并最终修补出现裂缝的社会关系，都有着诉讼、仲裁等裁决性纠纷解决方式所不能比拟的优势。而且人民调解在解决纠纷，缓解、化解社会矛盾纠纷方面，还具有成本低、效率高的优势，且这里的成本不仅包括经济成本，也包含着社会成本。为充分发挥人民调解的作用，笔者拟就当前民间纠纷的特色及人民调解应有的应变对策，进行简要分析，以求教于各位领导、专家与同行。
一、民间纠纷的时代特色
当下中国社会处于转型时期，经济的高速发展、交通的便捷快速、信息的灵敏通畅、就业的灵活机动、人口的流动迁徙，加上住房结构的改变，已经大大改变传统的乡亲关系、同事关系、睦邻关系。乡亲已是“同在异乡为异客，相逢相见不相识”；邻居“对门不相识”也不是个别现象；至于以往固定的同事关系，现在因频繁的跳槽或被辞退，也只有留下不多的记忆。而且随着我国经济体制的深刻变革，社会结构发生了深刻变动，利益格局出现深刻调整，人们思想观念发生深刻变化，导致社会各种矛盾纠纷不断增加。可以说，处于转型时期的当下社会，民间纠纷出现了如下时代特色：
（1）陌生性。陌生性是指当下不少民间纠纷发生在互不相识的陌生人之间。传统的民间纠纷，往往是发生在熟悉的人之间，如相邻纠纷、婚姻纠纷、家庭财产纠纷、老人赡养纠纷，无不发生在熟悉甚至亲人之间。但现在，即便是邻里纠纷，也可能是发生在陌生人之间，因为现在不仅对门不相识，而且邻居也是处于频繁更迭之中。纠纷的陌生性，一方面使纠纷的双方对纠纷的发生都有突然感、迷茫样，另一方面致纠纷双方缺乏互信基础，难以及时自行化解。如因张某在福建省某市世贸商城5楼跳楼自杀身亡引发的纠纷，陌生性明显。世贸商城与张某没有工作关联，与张某的亲属更不熟悉。但死者家属认为世贸商城将消防平台违规用于营业致死者轻而易举爬上平台边缘，且当日的世贸商城现场处置措施不当致围观群众起哄等，世贸商城有过错且该过程促成了死者的自杀行为。于是，张某的姑妈等家属7人到世贸商城门口摆放遗像、拉举白布条、撒冥纸做法事，干扰世贸商城的营业，从而出现纠纷。张某自杀行为，使世贸商城与张某的亲属原本不熟悉的双方产生纷争，出现了矛盾。而从厦门市思明区道路交通事故纠纷人民调解委员会调处的案件来看，交通事故纠纷绝大部分都是发生在陌生人之间的纠纷。
（2）突发性。突发性是就纠纷双方主观状态而言的，即纠纷双方或者一方对可能出现的纠纷，事先并没有追求或者预感。突发性是与陌生性相伴随的，因为纠纷往往发生在原本不相识的人之间，没有传统民间纠纷那种事先有苗头、有前奏的状况出现，因而具有突如其来、猝不及防的感觉。这种突如其来的纠纷，往往是在生活、工作、出行或者临时交易过程中，因为偶发的因素或者一方过错行为就突然引发。前例世贸商城张某自杀引发纠纷案，就同时具有突发性的特点。而且，由于经济的发展，财富的积累，生活工作习惯、兴趣发生改变，人们似乎总是处于高速运转之中；而科技的发展，社会生产产品日新月异，各种全新的设施设备投放于人们的生活、工作之中。而面对这种高速的全新的生活，社会组织与社会管理机制总是显得滞后，一旦发生纠纷，大家的感觉首先是突然与意外。我区2012年上半年调处的16件重大人身损害赔偿纠纷中，多为这样突然意外发生的纠纷。同样，交通事故纠纷的发生，对当事人双方都有突发感觉，即便是那种“碰瓷”引发的纠纷，对于被“碰瓷”的一方仍然有突发感。
（3）群体性。群体性事件是指一定数量的人群为了实现某一目的，采用围攻、静坐、游行、集会等方式对抗党政机关乃至破坏社会公私财物和干部群众人身安全、扰乱社会秩序的事件。民间纠纷群体性的特征缘由于两方面：一方面当下一些热点问题往往涉及群体利益，如环境安全保护、城区规划改造、基础工程建设、物业服务管理、企业欠薪倒闭等，就是涉及群体利益的事项，如发生纷争，就具有波及面广，具有强烈的群体性；另一方面是由陌生性的特征引发的，因为纠纷发生在陌生人之间，相互之间缺乏基本的信任基础，为了给自己增加安全感，纠纷的一方往往想到纠集自己的亲友、老乡，而当下交通与通信的便捷，也为陌生人之间纠纷演变为群体性事件提供了可能。群体性纠纷多发也成了当下民间纠纷的明显特征。2011年厦门市思明区各人民调解组织共制止群体性械斗3件34人，防止群体性上访18件809人，协助稳控处理群体性事件35件，涉及1507人。
（4）专业性。专业性是指新时期的民间纠纷，往往涉及专业性问题或者发生在专业很强的领域，不仅涉及专门的法律规范，而且涉及专业技术知识。如医患纠纷、道路交通事故纠纷、网络侵权纠纷、网络购物纠纷、电话电视服务纠纷等，都不仅涉及专门调整这些领域的法律、法规，而且也涉及这些领域的技术性问题。这些涉及专业性的民间纠纷，不具备一定的专业知识和法律知识人员，要想从中分清是非并给予纠纷双方可以接纳的劝导，是很困难的。如发生在我区某中医康复门诊部员工丁某突发脑溢血纠纷事件，就是典型的专业性纠纷。2011年8月8日该中医康复门诊部员工丁某因突发脑溢血送中山医院救治，8月22日下午在医院病逝。其间，中医康复门诊部已支付医疗费用、营养费、死者家属在厦住宿费等多项费用，还发动员工捐款；死者家属认为丁某是过劳死，提出约80万元的赔偿要求。这其中涉及是否医疗事故、是否工伤事故等诸多技术的、专业的法律问题。医患纠纷、交通肇事纠纷，往往也伴随着很强的专业性问题。
二、人民调解的应变对策
上述民间纠纷的特点，对人民调解的方法和人民调解员的素质提出了新的要求，人民调解原有的某些优势，会因为民间纠纷情况的变化而不存在。如民间纠纷的陌生性，使得原来社区调解人员的知根知底、乡里乡亲的感情优势，或借助街坊邻居联合调处来调解、化解矛盾的优势没有了。而纠纷的突发性、专业性，也必然使原有的苦口婆心、婆婆妈妈耐心优势化为乌有，而必须用专业知识的分析、利害关系的梳理来说服当事人。至于民间纠纷的群体性，则要求化解矛盾的组织与机制，必须具有迅速、果断、权威的处置机能。
民间纠纷的新特色、新特点，也向人民调解提出发展、变革的内在需求，而这些发展、变革的内在需求是否得到满足，直接制约、影响人民调解作用的发挥。为了应对当下民间纠纷的新特点，结合所在区域人民调解实践，笔者认为人民调解的对策有：
（一）组建县（区）级人民调解指导协调中心
为了应对民间纠纷的群体性、突发性及专业性的特点，笔者认为有按照一定的行政区划设立人民调解指导协调中心的必要，而根据我国现在区划的特色及法律的有关规定，在县区行政区划中首先设立人民调解指导协调中心是合适的。首先，设立县（区）级人民调解指导协调中心，是人民调解法赋予司法行政机关的职能。《人民调解法》第5条规定，县级以上地方人民政府司法行政部门负责指导本行政区域的人民调解工作。为着完成这一法律赋予的职能，设立专门指导人民调解工作的人民调解协调指导中心，是很有必要的。其次，设立县区人民调解指导协调中心，既有利于对县区辖区范围内的人民调解组织进行有效指导，也避免机构重叠。如辖区范围过大，指导的有效性受制约。最后，有利于人民调解对辖区范围内的纠纷作出迅速反映，有利于及时处置突发性、群体性纠纷事件。
有必要说明的是，人民调解协调指导中心，不同于县（区）级人民调解中心。有的区县成立某某人民调解中心，其职能更多的是发挥人民调解委员会的作用，只不过以县区级人民调解委员会的形象出现。区县人民调解中心（人民调解委员会）对于取得和巩固纠纷双方的信赖，增加人民调解的权威性，是有积极意义的，而且对于调处重大、疑难纠纷案件也有积极因素。但《人民调解法》规定主要是在农村村委会、城市居民委员会设立调委会，乡镇、街道、人民团体或者其他组织是根据需要参照人民调解法有关规定设立人民调解委员会调解民间纠纷。如果设立县区级人民调解委员会，并且由县级司法行政机关的领导出任调委会主任、副主任，会有点运动员与裁判员一体化的感觉，与法律赋予县级司法行政机关作为人民调解的指导者的职能，在角色上有点冲突。而且，人民调解的作用，关键在于促成纠纷双方当事人在平等协商自愿的前提下达成和解协议（调解协议），调解（和解）协议，只要是双方当事人自愿达成的，其效力是一样的。人民调解不应当有级别区分，不应当有级别管辖。只要当事人愿意，任何人民调解组织都可以进行调解，其调解之后达成的调解协议，其效力也是平等的。但如设立县区级人民调解中心（委员会），容易给纠纷当事人造成县区级人民调解委员会是社区、街道调委会的上级调解组织的误解，从而弱化街道、社区人民调解委员会的作用。因此，笔者更倾向于在县（区）这个层面，以设立人民调解指导协调中心，更为妥当。
所谓人民调解指导协调中心，顾名思义，就是对辖区人民调解工作进行指导和协调，自身并不直接调处纠纷案件。其主要职能是指导人民调解委员会开展调解业务，协调人民调解委员会相互之间及人民调解与行政调解、诉讼调解的关系，培训和惩戒人民调解员，接纳调解事项并进行合理分配与调剂，保障人民调解委员会及人民调解员依法进行调解工作。
为着完成人民调解指导协调中心的职能，中心可以设立指导委员会、协调委员会、培训委员会、纪律委员会、维权委员会，分别承担指导、协调、培训、惩戒和保护的职能。
需要特别提出的是，参照110报警机制，在人民调解指导协调中心，应当设立接受当事人申请调解的专线电话，笔者倾向于将人民群众耳熟能详的“148”号码，作为当事人申请调解的电话。当事人发生纠纷，如果愿意，可以拨打“148”申请调解，然后由中心根据方便、迅速的原则，具体联系、安排某一人民调解委员会具体进行调解。这样有利于充分发挥已经构建的调解网络在维护社会稳定、和谐社会关系上的作用，也有利于发挥人民调解指导协调中心的作用。
（二）组建行业性、专业性调委会
行业性、专业性调委会因其专业性与行业性的优势，不仅有利于取信纠纷当事人，而且有利于把握纠纷的症结所在，有利于在明法析理的前提下化解矛盾。行业性、专业性调委会，作为应对民间纠纷专业性、群体性的有效机制，其意义已经得到领导部门的肯定，并在实践中发挥作用。
2011年5月12日司法部下发《关于加强行业性专业性人民调解委员会建设的意见》，以规章的形式深刻揭示了人民调解调解组织变革、发展的行业性需求，要求设立行业性、专业性调委会。全国各省、市、自治区司法行政机关也相继提出了“大力加强行业性、专业性人民调解委员会建设”的要求。
实践中，行业性、专业性调委会已经凸显积极作用。笔者所在区是厦门中心城区，结合商业名街、重大商圈、重点商贸区多的特点，我们积极在重点商圈、重点楼宇、重点区域先后培育19家行业性、专业性调委会，初步形成了“楼宇内纠纷楼宇内解决、商圈内矛盾商圈内化解”的“自疗自愈型”纠纷化解模式。2009年1月~2011年12月，我区行业性、专业性调委会共调处各类纠纷887件，涉及2676人，涉及金额2102.19万元，有力地促进了区域经济繁荣，维护了社会和谐稳定。
行业性、专业性调委会有利于人民调解与行政调解、司法调解有机衔接。2010年思明区将人民调解机制引入原本是由交通警察进行行政调解的交通事故纠纷之中，成立了“思明区道路交通事故纠纷人民调解委员会”（以下简称交调委），交调委建立起了人民调解与行政调解、司法调解相互衔接、相互补充的“三调”对接工作机制。2012年我区又设立劳动争议人民调解委员会，同时建立起人民调解与劳动争议仲裁的对接机制，为构建和谐劳动关系，发挥人民调解的积极作用。
（三）广泛聘请专兼职调解员，建立调解员名册
调解人员是人民调解活动的具体承担者、主持者、劝导者，直接参与调解活动。为应对调解工作民间纠纷的时代特色，对人民调解员提出了专业性与广泛性的需求。
调解人员的专业性需求反映在以下几点：首先，是行业性、专业性调委会组建的需要，因为缺乏专业人员作为调解员，不少行业性、专业性调委会也是徒有其名，而且调解人员专业知识与专业素质的高低，还直接制约行业性、专业性调委会作用的发挥。其次，是地域性调委会调解专业性案件的需要。虽然专业性、行业性调委会成立，但从有效及时调解出发，也不排除地域性调委会及时调处发生在辖区内的涉及专业性纠纷。最后，是提升调解率的需要。专业人员运用专业知识对纠纷事项的分析，利害关系的梳理，不仅有利于说服纠纷双方达成和解协议，而且更有利于达到“坚持原则，明法析理，主持公道，防止矛盾激化”的调解效果，保障调解协议的合法性、正当性，杜绝纠纷反复。
而调解人员的广泛性，是应对民间纠纷陌生性的需要。所谓调解人员广泛性需求，是人民调解委员会应当从各行各业，社会各界聘请人民调解员。特别需要强调的是，如从在本地经商从业的成功人士聘请人民调解员，对于化解具有外地籍因素的纠纷是有积极意义的。因为外地籍人民调解员人员调处外地籍当事人纠纷，更容易获取当事人的信赖并从而促使当事人和解达成协议，解决纠纷。
为着体现人民调解员的广泛性与专业性，笔者倾向于除在各人民调解委员会聘请专职的人民调解员之外，还应从社会各界广泛聘请兼职的人民调解员。兼职的人民调解员由县区人民调解指导协调中心统一聘请，然后根据需要或者当事人的指定，临时安排到具体的调解委员会调处具体案件。参照各个城市仲裁委员会的做法，县（区）人民调解指导协调中心，应当建立和印制人民调解员名册，把人民调解员名册排放在各人民调解委员会中。人民调解员名册，除了注明人民调解员的专业、职称、职务之外，应当特别注明人民调解员的籍贯，以便让外地籍的纠纷当事人，选择其认为可信赖的人民调解员。