棚户区改造中化解房产纠纷的关键问题及衔接路径探析

                                                                                  唐菲                北京市丰台区南苑街道司法所副所长。

    棚户区房屋大多始建于20世纪五六十年代，最早建于新中国成立前。“屋里小半间，头顶能望天，四世同堂住，睡觉肩挨肩。”这是棚户区绝大多家庭居住条件的真实写照。2009年，南苑棚户区改造工程全面启动，成为北京城南发展计划中一项重点工程。伴随着拆迁改造工程的开展，因家庭房产引发的各种法律诉求、矛盾纠纷也在日趋增多。在3000余户涉拆居民之中，近60%的居民存在有关房产方面的法律诉求，因房产争议引发的矛盾纠纷占据棚户区矛盾纠纷的90%以上。因此，有效化解棚户区房产纠纷成为维护地区稳定、助推棚户区改造的迫切需求。本文结合棚户区房产纠纷的主要特点和类型，重点就化解棚户区房产纠纷的关键问题、衔接路径提出了一些想法与建议。
一、棚户区房产纠纷的特点和主要类型
根据南苑棚户区改造政策的规定，被拆迁人的安置建筑面积按照被拆迁人原房建筑面积的1.7倍予以认定。正是这种优惠政策所带来了巨大的利益，涉拆房屋便成为家庭成员争夺的焦点。这种家庭内部之间的房产纷争已经在棚户区呈现了集中化、易激化的趋势，成为棚户区刑事伤害案件、恶意上访事件的主要源头。从总体来看，棚户区房产纠纷的特点主要表现在以下几个方面：
（1）就纠纷主体而言，具有家庭结构复杂、低收入群体化的特点。棚户区居住的大部分家庭是子女众多、几代同堂，而且相当部分家庭仍处于最低生活保障的水平。就家庭结构而言，棚户区家庭的二代成年子女往往人数较多，且二代子女又组建了三代家庭，因此，庞大而复杂得多代家庭系统成为棚户区的一大特点。就家庭经济状况而言，由于棚户区的经济发展本身就比较滞后，在棚户区定居下来的家庭都是一些下岗失业、老弱病残等住户，基本处于低收入的经济状况。因此，居住面积小、家庭人口多、购房能力差等诸多因素，导致了家庭成员就有限资源分配你争我夺的局面，成为了棚户区改造中家庭房产纷争和拆迁安置争议的主要根源。
（2）就纠纷内容而言，具有财产权利诉求、居住权利保障相互交织的特点。由于棚户区改造针对涉拆房屋采取货币补偿和实地安置的方式，这将直接影响到家庭成员的房产份额分割、涉拆房屋权属等实际切身利益。在常见的棚户区房产纠纷中，首先，家庭成员往往就涉拆房屋份额的分割问题，发生有关财产权利“有与无”、“多与少”的争议；其次，在“涉拆面积小、利益主体多”的情况下，家庭成员基于争夺安置房屋产权的目的，往往就涉拆房屋的权属问题，发生产权归属哪方的争议；最后，在“安置面积小、困难家庭多”的情况下，由于棚户区拆迁政策是以面积置换为主，而平房具有“面积小，间数多”的特点，一旦置换成楼房之后，虽然面积扩大，但是间数不足，无法满足多代同堂共居家庭的要求，这就必将产生关于居住权利保障的争议。可见，财产权利与居住权利之争成为棚户区房产纠纷的本质所在。
（3）就表现方式而言，具有由家庭内部对抗演化社会外部危害的特点。当前棚户区房产纠纷呈现出复杂性、普遍性、持续性和易激化的特征，不少棚户区家庭因房产争议，出现家庭成员恶意互殴、与拆迁办的激烈对抗、到政府缠访群访等不良后果。从表象来看，棚户区房产争议是存在家庭中普遍存在的内部矛盾，但是这些矛盾纠纷的解决与拆迁政策的运用、政府的正确引导有着密切的关系。在引导不及时、调处不恰当的情形之下，往往造成合法的法律诉求向不合法表达途径转化，民事案件向治安案件、刑事案件激化，确定性的矛盾纠纷向不确定性的危害后果演化，最终导致家庭内部对抗外化成对政府、社会的恶性影响。
根据棚户区房产纠纷产生的法律关系不同，将棚户区常见的房产纠纷分为以下三大类型：
（1）因继承产生的涉拆房产纠纷。棚户区大多涉拆房屋为祖辈、父辈留下的遗产，由于房屋在析产之后才能确定拆迁安置的对象，继承权利人往往就遗产分配发生争议。从继承主体来看，主要是第一顺序继承人之间的纠纷，即被继承人的配偶、子女、父母，以及尽到主要赡养义务的丧偶儿媳、女婿。从继承方式来看，主要是依据法定继承确定遗产的分配份额的争议，以及关于确定遗嘱效力的争议。从争议标的物来看，一是在房多可分的情况下，当事人往往就所分面积差价发生争议；二是在房少难分的情况下，只能采取折价补偿方式分割共有房产，当事人往往不希望得到折价补偿，而希望获得房屋的实际产权，由此房屋产权的归属问题必然产生争议。
（2）因婚姻产生的涉拆房产纠纷。棚户区涉拆房屋为夫妻一方名下财产，往往基于解除婚姻关系或配偶死亡的原因发生析产争议。在此类纠纷中，确定房屋是否为夫妻共同财产成为争议的焦点。根据房屋取得的时间不同，既有婚前取得的房产，亦有婚后取得的房产。根据房屋权属的性质不同，既有私有产权房屋，也有公有产权房，其中公房在实务中是不能析产处理。根据取得方式的不同，有受父母赠与的房产，有继承所得房产，还有将单位公房购买后转成的私房。因此，棚户区由婚姻关系产生的房产纠纷，需要结合房屋的权属性质、取得时间及方式，来确定是否属于夫妻共同财产。
（3）因共居产生的涉拆房产纠纷。涉拆房屋的共同居住人权益保障，是棚户区拆迁安置中的难点，也是处理棚户区房产纠纷的瓶颈。一种情况是涉拆公房的承租人死亡后，多个共居人主张优先承租权或主张居住权，在内部达不成协议时，如何确定合法有效承租人成为处理此类纠纷的难点。另一种情况是“共居人员多、安置面积小”，由于棚户区拆迁政策是以面积置换为主，当安置面积无法满足“多成员家庭”的居住要求，这就必将产生关于共居人主张居住权保障的纠纷。由于当前关于居住权的法律规定尚不完备，处理这两种纠纷需要从法律原则、政策规定中寻找依据和支持。
二、化解棚户区房产纠纷的几个关键问题
从上述棚户区房产纠纷的特点和主要类型来看，有效化解这些房产纠纷的主要法律依据包括有《物权法》、《继承法》、《婚姻法》以及公有住房租赁方面的地方性法规。本章节中结合这些法律的规定，立足法律实务需要，重点阐述化解棚户区房产纠纷的几个关键问题。
（1）确定涉拆房屋的权属性质。棚户区涉拆房屋的权属状况存在两种性质，一是私有产权，二是公有产权。在涉拆房屋属于私产的情况下，房产纠纷往往能够依据《继承法》、《婚姻法》等法律规定进行析产分配，从而进一步明确涉拆房屋的归属问题。在涉拆房屋属于公房的，则情况有所不同。所谓公房即公有住房，国有住宅。它是指由国家以及国有企业、事业单位投资兴建、销售的住宅，在住宅未出售之前，住宅的产权（处分权、收益权）归国家所有。目前，居民租用的公有住房，按产权人的不同分为三大类：一是直管公有住房，是由政府房屋管理部门直接进行接管；二是单位自管公房，是产权归国有制单位所有的住房；三是归行政事业单位所有的住房。棚户区改造中，主要属于上述前两种类型，公有住房的使用人与产权单位之间存在的是租赁关系，对房屋而在法律上存在只能对享有占有、使用、部分收益和限制处分的权利。由于立法上的不完善，在棚户区涉拆公房原承租人去世的情况下，确定公房的继续承租人缺乏完备的法律依据，成为了棚户区拆迁安置中的一大难点。
（2）界定参与析产的权利人范围。析产的前提是房屋属性必须是私产，否则不能进行析产。因离婚产生的房产纠纷中，在确定房屋属于夫妻共同财产的前提下，夫妻双方都有权主张对房产进行分割。因继承产生的房产纠纷中，在没有遗嘱的情况下，依法确定法定继承人的范围。根据《继承法》第10条、第12条的规定，第一顺序继承人包括配偶、子女、父母，以及尽了主要赡养义务的丧偶儿媳、女婿。由于棚户区建筑年代久远，不少老人存在丧偶再婚的情形，所以应当注意养子女和有扶养关系的继子女、养父母和有扶养关系的继父母都是属于第一顺序的继承人范围。在第一顺序继承人被继承人的子女先于被继承人死亡的，由被继承人的子女的晚辈直系血亲代位继承。没有第一顺序继承人继承的，由第二顺序继承人（兄弟姐妹、祖父母、外祖父母）继承。在有遗赠扶养协议、遗嘱的情况下，则依据遗赠、遗嘱的内容确定受遗赠人、遗嘱继承人的范围参与遗产的分配。
（3）界定房屋析产的范围。在棚户区房屋析产中，一个重要环节就是要界定析产的范围。第一种情形是夫妻之间的房屋析产，首先要确定涉拆房屋是夫妻共同财产，还是夫妻一方个人财产。根据《婚姻法》的规定，认定为夫妻一方个人房产的范围主要包括：①一方的婚前购买、继承的房产，除另有约定之外，不因婚姻关系的延续而转化为夫妻共同财产。②婚前夫妻一方父母赠予子女的房产，以及婚后夫妻一方父母明确赠予一方的房产。认定为夫妻共有房产的范围主要包括：①婚后用双方共同财产购买的房屋；②由一方婚前承租、婚后用共同财产购买的房屋；③婚后夫妻一方父母赠予的房产；④婚后夫妻一方继承的房产。因此，系确定为夫妻共有财产的涉拆房屋，在一方去世后，应当先将共有房产的一半份额分出为配偶所有，其余的才被列入继承析产范围。第二种情形是继承人之间的房屋析产。此类析产范围需要依据遗产分割的优先顺序。根据《继承法》的规定，遗赠扶养协议优于遗嘱继承、遗赠，遗嘱、遗赠优于法定继承。因此，依据法定继承进行房屋析产的范围包括：①不属于遗赠、遗嘱范围之内的房屋；②遗嘱继承人丧失继承权的或者放弃继承；③受遗赠人放弃受遗赠的房屋；④遗嘱继承人、受遗赠人先于遗嘱人死亡的。
（４）确定房屋析产的分配方式。在涉拆房屋析产中，依据《婚姻法》、《继承法》的有关规定，应当遵循以下基本原则：①自愿协商的原则，在充分尊重当事人意思自愿的基础上进行房产分割。②权利平等原则，共有人享有平等分割共有房产的权利。③照顾弱势群体原则，在继承析产中，对生活有特殊困难的缺乏劳动能力的继承人，分配房产应当予以照顾；在离婚析产中，应当本着照顾子女和女方权益的原则分割房产。④权利义务一致原则，对被继承人尽了主要扶养义务或者与被继承人共同生活的继承人，分配遗产时可以多分。由此，在房产足以分割的情况下，一般采取等额均分的方式进行分割，对于需要照顾的弱势群体、尽到主要赡养义务的继承人予以适当的多分。在房产“不足以分割”和“不能分割”的情况之下，分割时应按房屋的市场价(评估价)计算，取得房屋所有权的一方应当给予其他共有人相应价格补偿。由于在棚户区改造中，涉拆房屋的所有权人能够置换面积更大的安置回迁房，因此，确定共有房屋的最终归属成为纠纷的焦点。本文认为可以依据以下几点确定房屋归属：①共有人的户籍落于该房屋地址中；②共有人在该房屋长期居住的；③与原房屋产权人共同生活且尽到主要赡养义务的共有人；④没有别处住房的共有人；⑤共有人具有一定经济支付能力。在同时满足上述条件的共有人，应当优先考虑予以涉拆房屋的所有权。
（5）确立拆迁安置中共居人居住权的保障机制。由于棚户区拆迁政策是以面积置换为主，出现“共居人员多、安置面积小”的特殊情况时，共居人的居住权保障问题成为一大症结。根据《物权法》第42条的规定，征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。可见，居住权在拆迁安置中是应当予以保障的。居住权是因家庭关系而产生设定的权利，表现为居住权人因居住的目的对他人所有的房屋的使用权。第一，居住权具有人身性。这是因为居住权是基于婚姻、家庭关系而产生，主要是源于赡养、扶养和抚养的需要，往往是家庭成员的特有或应有的利益。第二，居住权不具有转让性。受居住权的目的和性质的限制，具有特定身份特征的权利是不可让渡的。第三，居住权一般具有无偿性，居住权人无须向房屋的所有人支付对价，不同于租赁行为和借用行为，是一种无须支付对价的无偿行为。这种基于家庭关系产生的特殊物权，本文认为应当采取有限安置的原则进行对待，即设定有限条件界定一定范围的共居人予以安置。具体条件可以设定为：①与房屋产权人为同一户籍；②属于产权人的直系亲属；③与产权人长期共同居住十年以上；④符合低收入家庭标准；⑤没有其他住房。在符合这些条件的情况下，以家庭户为单位予以安置较为合理。
（6）完善涉拆公房承租人变更制度。棚户区改造中有相当一部分房屋属于公有住房，在原承租人死亡之后，房屋承租人的变更成为突出问题。目前，关于公房管理方面没有专门的部门法进行规范，建设部制定的《城市公有房屋管理规定》已经失效，仍在实行中的规范性法律文件是北京市人民政府《关于城市公有房屋管理的若干规定》。该文件第12条规定：“承租者外迁或死亡，原同住者要求继续承租的，须经出租单位同意，并新订租赁合同。”规定中并没有详细明确共居人应当具有哪些条件方能主张房屋的承租权。本文认为在实际操作中，申请变更公房承租人的须满足以下基本条件：①原承租人死亡或外迁；②与原承租人为同一户籍；③系原承租人的家庭成员；④与原承租人共同居住多年；⑤没有其他住房。同时，在“共居成员多、房屋面积大”的情况下，平房可以家庭户为单位采取分户承租方式，楼房可以家庭户为单位采取合租方式，以满足更多的居住需求，从源头上定分止争。
三、化解棚户区房产纠纷的衔接路径
在棚户区改造实践中可以看出，要有效防范和化解棚户区房产纠纷，不能单纯依靠某个职能部门、某个调解组织的力量，需要整合相关部门的职能优势，形成全方位、多渠道的诉求疏导与矛盾化解机制，为助推棚户区发展、维护地区稳定构筑横向联动的工作网络。
（一）拆迁部门的衔接路径
拆迁部门负责棚户区改造中核定涉拆房屋面积、确认拆迁安置对象、核算拆迁补偿款、签订拆迁协议、选定安置房屋等重要工作。这种关系民生的职能特点促使拆迁部门成为了涉拆房产纠纷的汇聚地。因此，从源头防范和化解涉拆房产纠纷，拆迁部门在职能上的有效衔接具有重要意义。
1.对于存在争议的涉拆房产，拆迁部门坚持“先确权，后拆迁”原则。针对出现房屋权属有争议的房屋，首先拆迁部门应当不予以签订拆迁协议，并告知纠纷当事人先通过调解、诉讼等法律途径，对涉拆房屋的权属争议进行确权之后方能拆迁。其次，待纠纷当事人拿到生效的法律文书之后，拆迁部门依据法律文书确定房屋权利人，才能与之签订拆迁协议。采取“先确权，后拆迁”的方式，能够有效杜绝非房屋权利人非法获取拆迁补偿，防止涉拆房产纠纷的复杂化、扩大化。
2.利用欺诈手段签订拆迁协议的，拆迁部门应当及时撤销拆迁协议。少数纠纷当事人为了实现拆迁利益最大化的目的，采取伪造遗嘱、房屋析产协议书，或者假借委托名义，与拆迁部门签订拆迁协议的，拆迁部门发现后应当及时予以撤销。利用无效法律文书签订拆迁协议的行为，必将侵害相关权利人的合法利益，造成不必要的经济损失。对于情节严重的，拆迁部门还应当移交司法机关进行处理。
3.对于涉拆房屋的共居人，拆迁部门采取限制性条件审核的方式予以安置。在前一章节中，讲述了共居人居住权保障的法理依据以及设定条件，此章节就不再赘述。在出现“共居人员多、安置面积小”的特殊情况时，如果笼统地将共居人排除在安置范围之外，势必造成对弱困群体生存居住权利的侵害，但是，将所有共居人都纳入安置的范围，容易产生有限房屋资源的滥用。因此，设定共居人的限制性条件，界定纳入安置对象的范围，是拆迁部门的职责所在。
（二）公证机构的衔接路径
公证在棚户区改造过程中具有独特的法律保障功能，在引导和规范民事法律行为、证明和确认权利义务关系、保全和增强证据法律效力等方面发挥着重要的作用。在防范涉拆房屋纠纷中，通过公证制度确认继承析产协议、离婚析产协议的合法效力，达到息诉止争的效果。
1.办理继承析产公证。在涉拆房产纠纷中，被继承人存在遗嘱的情况下，由公证机构确认遗嘱的合法性和有效性之后，为遗嘱继承人办理公证。被继承人没有遗嘱的情况下，通过调解促使法定继承人达成析产协议的，由公证机构确认析产协议的合法效力之后，为法定继承人办理析产公证。通过公证有效介入，进一步规范被继承人的房产向继承人依法转移的民事法律行为。
2.办理离婚析产公证。夫妻双方解除婚姻关系的，就涉拆房产达成析产分割协议的，可以申请办理公证。公证机构就房屋的权属情况、协议内容的合法性进行审查，审查通过后方可办理离婚析产公证。通过办理析产公证，进一步明晰家庭共同房产的归属问题，理顺拆迁安置工作的启动程序。
（三）房管部门的衔接路径
房屋管理部门负责对棚户区的房屋权属管理、公房租赁管理。因此，在处理涉拆房产纠纷中，有关房屋权属情况的核实、公房承租人的变更、共居人住房状况的核实等重要工作，都需要房屋管理部门配合予以开展。
1.核实房屋权属情况。关于涉拆房产的权属性质、产权人或承租人的真实信息，取得权利的时间及方式，以及相关的附属信息，除了参考当事人提供的证明材料，还需要与房管部门进行核实，以确认涉拆房屋权属的真实情况，防止因虚假证明材料产生的无谓争端。
2.受理公房承租人变更。涉拆公房的原承租人死亡的，共居人申请变更承租人发生争议的，房管部门应当先行受理。当前法律规定的缺陷，对于变更公房承租人的条件没有具体详细的规定。因此，房管部门应当就申请人的共居时间、与原承租人的关系，以及实际住房状况等条件作出明确的规定，以界定优先承租人的范围，最终作出准予或不准予变更的决定。
3.核查共居人住房状况。在“共居人员多、安置面积小”的特殊情况下，共居人向拆迁部门申请单独安置的，应当提交由房管部门出具的无住房证明。因此，作为房屋管理部门应当核查共居人及其配偶名下的实际住房情况，在核实无房之后方能向申请人出具无房证明。
（四）人民法院的衔接路径
向人民法院提起诉讼是化解涉拆房产纠纷的最后一道防线。在通过人民调解、行政干预等途径无法彻底解决矛盾纠纷之后，当事人往往选择诉讼途径解决涉拆房产的争议。其中，较为突出的有三大类型案件。
1.提起家庭析产诉讼。无论是继承析产诉讼，还是离婚析产诉讼，主要的争议焦点问题就是涉拆房屋的分割、归属问题。实务中，法院依据上述相关的法律规定，结合案件的实际情况，对于涉拆房屋的分割及归属作出判决。
2.请求变更房管部门决定。根据北京市高级人民法院《关于因直管公房租赁引发纠纷的受理问题的意见》的规定，一是直管公房承租人死亡后，承租人的共同居住人对政府公房管理部门或直管公房经营管理单位依职权变更直管公房承租人不服，可以提起行政诉讼；二是直管公房承租人或承租人的共同居住人认为符合直管公房租赁变更条件，请求政府公房管理部门或直管公房经营管理单位变更直管公房租赁关系，政府公房管理部门或直管公房经营管理单位不予变更产生纠纷，可以提起行政诉讼。因此，涉拆公房的承租人死亡，共居人申请变更承租人，对于房管部门作出的决定不服的，可以提起行政诉讼。
3.请求确认拆迁协议无效。在具体实务中，向人民法院申请确认拆迁协议无效的情形主要包括有：一是采取伪造遗嘱、房屋析产协议书等欺诈手段签订拆迁协议的；二是采取假借产权人或承租人委托名义签订拆迁协议的；三是未经全体共有人协商一致，共有人之一私自签订拆迁协议的；四是非涉拆房产权利人与拆迁部门恶意串通签订拆迁协议的。在上述情况下，通过法院判决确认拆迁协议无效，依法保障涉拆房产权利人的合法权益。